【中国人民大学中国扶贫研究院】脱贫攻坚与乡村振兴衔接的威县经验

文章出处:中国人民大学中国扶贫研究院     发布时间:2020-07-10

内 容 导 读

       十八大以来,威县深入开展精准扶贫精准脱贫工作并取得显著成效。2014年,威县在全县层面开始深入推进建档立卡精准识别工作,最初识别一般贫困户、低保贫困户和五保贫困户共计10214户21331人,后经多轮“回头看”精准识别工作后,国扶办系统中现有建档立卡贫困人口9021户20391人。到2017年底威县申请贫困县退出时,全县剩余贫困人口2438户5494人,贫困发生率降至1.19%,已明显低于2%的国家退出标准。


       当前正处于脱贫攻坚向乡村振兴战略转换的重要节点,作为已脱贫退出的国家扶贫开发工作重点县,威县在打赢脱贫攻坚战过程中形成了一系列行之有效的制度、方针、政策,这些脱贫攻坚经验办法在实施乡村振兴战略过程中是否能继续发挥作用,如何做好脱贫攻坚与乡村振兴战略的有机衔接,事关脱贫攻坚工作经验的长期运用和乡村振兴基本制度框架与政策体系的建设,是以威县为代表的脱贫摘帽县在当前阶段需要重点研究的问题。


       为了系统研究威县的脱贫攻坚与乡村振兴战略有机衔接问题,受威县县委、县政府委托,河北新时代国际教育服务有限公司和中国人民大学中国扶贫研究院于2019年4月8日-13日对威县开展了深入调研。

 

       在脱贫攻坚进程中,威县积极出台扶贫政策,政策范围涵盖教育扶贫、健康扶贫、产业扶贫、就业扶贫、金融扶贫、住房安全保障、社会兜底保障、基础设施改善等多个环节,实现了脱贫攻坚对县内贫困人口和贫困村的全覆盖。这些扶贫政策部分作用于产业发展与产业扶贫,部分作用于生态建设与环境保护,部分作用农村文化建设,部分作用于基层治理体系与治理能力建设。为了研究脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接问题,本文根据乡村振兴战略的产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕总要求,将各项扶贫政策分为五个方面,探讨政策衔接问题。

 

1产业兴旺衔接



       在脱贫攻坚阶段,威县产业扶贫工作主要从规划建设“三带三园”、培育壮大市场主体、发展创新利益联结机制和拓展多元增收渠道开展,充分发挥产业扶贫造血功能。


       从威县的产业扶贫政策来看,威县始终围绕着产业发展和带动扶贫两个环节开展工作,在利用产业发展扶贫减贫的过程中,实现了产业自身的快速发展。当前威县已形成“三带三园”产业布局(沿西沙河优质林果带、沿106道设施蔬菜带、沿金沙河“南鸡北牛”畜禽养殖带,4.5万亩现代农业园区、君乐宝乳业园区、宏博肉食加工园区),实施一批农业重大项目,进而形成县内的支柱产业,为全县的产业扶贫工作奠定了产业基础。


       从带动贫困户发展的利益联结机制来看,威县形成了符合本地实际的金鸡、白羽、金牛、威梨、根力多“五大资产收益扶贫模式”。这五大扶贫模式的核心内容是通过财政扶贫资金入股形成资产,再按照一定比例对贫困农户分红。这一模式一方面提供了农业企业发展壮大急需紧缺的资金,扩大了企业生产规模,推动了产业发展,另一方面通过分红为县内贫困户提供了额外收入,也成为村集体收入的主要来源。


       从农户增收成效和渠道来看,威县产业发展过程中使农户增收最多的方式是“三金”模式,即一份土地三份收益(流转土地挣租金、入园打工挣薪金、资金分红挣股金)。通过这一模式,农户可实现年人均增收4000元,构成了农户收入的主要来源。


       从威县产业扶贫工作来看,整体呈现出重视产业发展,对建档立卡户的到户帮扶相对薄弱的特征。从“三带三园”的打造、实施一批农业重大项目、资产收益扶贫模式、“三金”模式增收等产业扶贫主要内容来看,这些项目能明显推动地区的经济发展,促进农户增收,但是直接对接建档立卡农户的收益相对有限,产业发展收益更多为村内农户共享。


       实质上,威县在脱贫攻坚阶段开展产业扶贫工作,促进建档立卡户脱贫的过程中,也明显带有实施乡村振兴战略所要求的产业兴旺发展要求的显著特征。因此,威县的产业扶贫工作实质上已经为实施乡村振兴战略奠定了扎实的产业兴旺基础。当前采取的加强现代农业园区与扶贫产业园建设、做多做大经营主体、打造“三金”农民促进增收等举措在乡村振兴阶段仍有必要继续实施。

 

2生态宜居衔接



       威县地处华北平原,位于黑龙港流域,全域的平原地形、相对偏小的县域面积、较为集中的居住状况一定程度上简化了生态文明建设工作。在脱贫攻坚工作过程中,181个贫困村面临的发展问题全部解决,水、电、路、村级卫生室、村级文化设施、通讯设施等全面解决。341个非贫困村由于数量多资金有限,虽然未能像贫困村一样全部解决各种发展问题,但是饮水、道路、电力设施等方面也均做了明显改善。再结合“美丽乡村”等项目建设,这些村级基础设施与公共服务建设本身在很大程度上推进了生态宜居建设。此外,为了进一步加强村级环境卫生治理,威县财政每年投资4400万元把522个村环境卫生全部外包,实现城乡环卫一体化运营,最终用于解决垃圾“围村”和村内“脏乱差”问题。目前正在开展“空心村”治理、厕所革命,补齐农村人居环境短板。


       从威县已采取的生态环境治理措施来看,这些政策为乡村振兴阶段的生态宜居建设奠定了良好的基础。在下一阶段的生态宜居建设过程中,面对522个行政村的生态环境建设任务,需要分批次,根据县级财政状况选择急需改善且对农户日常生活影响较大的项目开展。

 

3乡风文明衔接



       从脱贫攻坚时期的乡风文明建设来看,和其他贫困县相比,威县此项工作也走在前列。教育扶贫、孝道餐活动、送文化下乡、建立村级养老机构、设立村级红白喜事理事会等在全县层面已经深入开展并且取得显著成效。尤其是孝道餐活动,作为村级自主开展的乡风文明建设活动,在其他贫困县较为少见。孝道餐活动通过村内常住农户之间相互联合,以年轻人做、老年人吃的形式深入开展,这一活动一是加强了村内不同农户之间的相互联系,融洽邻里关系,二是引导树立尊老爱老这一良好的社会风范,加强了道德文化建设。

 

4治理有效衔接



        脱贫攻坚以来,数百万干部群众深入农村广阔天地,特别是驻村工作队和第一书记的驻村帮扶工作,极大提升基层组织战斗力。但随着脱贫攻坚战的告捷,驻村工作队和第一书记的阶段使命即将完成,下一阶段基层组织建设和建立有效的治理体系是重要命题。


       当前威县深入开展的乡村治理创新主要分为乡镇和行政村两级,在乡镇层面深入开展乡镇综合改革试点,通过设置政务服务中心、综合行政执法中心、网格管理指挥中心、经济综合服务中心和退役军人服务站,理顺派驻机构体制机制,优先保障乡镇编制等方式,整合推动审批服务执法力量重心下沉,推进治理体系和治理能力现代化建设。在行政村层面深入开展驻村帮扶工作,181个贫困村全部派驻3人的驻村工作队,341个非贫困村全部设置督导联系人,帮助基层党组织加强组织建设。由于驻村工作队相关情况在制度衔接中已经做了详细介绍,本节将就乡镇综合改革进行分析。


       在乡村振兴过程中,要切实实现治理有效,乡镇综合改革是具有决定性的重要一环。乡镇综合改革的核心内容是改变以往长期存在的乡镇一级“权小责大”的弊端,将以往停留在县一级的行政权力下移到乡镇一级,确保乡镇机关和乡镇干部在日常工作中发现违法现象时,既能看得见也能管得住。为了确保县直机关的行政权有效下移到乡镇一级,在编制配置、责任分工、绩效考核等多方面均出台配套措施,确保政务服务中心、综合行政执法中心、网格管理指挥中心、经济综合服务中心和退役军人服务站能够有效运行。


       与其他县域相比,威县目前正在推进的乡镇综合改革在改进乡村治理,实现治理有效方面具有明显优势。在实施乡村振兴战略过程中,要实现治理有效,单一从村级层面提升村级党组织能力建设成效相对有限,难以形成有效治理的整体格局。要切实形成治理有效的治理格局,要将村级的组织建设与治理能力提升内嵌于乡镇综合改革的大局之中,形成乡镇与行政村联动的乡村治理格局。乡镇层面通过创新网格管理模式,建立网格管理体系和网格管理指挥中心,将行政村纳入网格管理体系中,通过整合平台系统、网格职责和人员队伍,与行政村级治理能力形成合力,最终实现治理有效的乡村振兴要求。

5生活富裕衔接



       从脱贫攻坚工作来看,要实现生活富裕,一是需要依靠产业发展增加收入,二是依靠完善的社会保障减轻农户的生活开支。从农户增收层面来看,主要方式是通过产业发展来实现,在产业兴旺一节中已经做了详细分析。本节重点分析脱贫攻坚工作过程中采取的医疗保障政策、保险扶贫政策和社会保障制度在乡村振兴阶段的衔接问题。


01 医疗保障政策的衔接


       医疗支出,尤其是大病医疗支出负担是影响农户生活水平的最主要的风险因素。在脱贫攻坚阶段,为了减轻农村贫困人口的看病负担,改善其医疗状况,威县采取“重大疾病救助一批、普通住院治疗一批、家庭病床管理一批、家庭医生签约一批”的健康扶贫工作方案。省市出台的文件明确规定,适当放宽农村建档立卡贫困人口慢性病认定标准和申报病种数量,增加门诊慢性病定点医疗机构和取药量;确保贫困人员实际住院医疗保障救助,单独划定报销比例。从相关政策来看,脱贫攻坚阶段建档立卡户承担的医疗负担有效减轻。


       这一政策很大程度上减轻了贫困人口的看病负担,切实保障了贫困人口健康状况。但是这一政策要继续推行到乡村振兴阶段,使其适用于全体农村居民则存在极大困难。原因在于,当前较高的报销比例是基于本地建档立卡人数和建档立卡时的贫困发生率来定。无论是河北省还是威县,建档立卡时的贫困发生率相对其他贫困地区来说偏低。目前威县在国务院扶贫办建档立卡系统中锁定的贫困人口为9021户20391人,相较于威县60万的总人口来说,这一比例仅为3.4%。较大的全县人口基数和相对较少的贫困人口使得从政策上对贫困人口提供高标准的医疗保障成为了一种可能,对医保基金带来的支付压力也在可控范围内。但是当这一政策从脱贫攻坚转向乡村振兴过程中,政策对象从建档立卡人口转向全体农村人口,从而发生了明显改变。若要在乡村振兴阶段为全县所有农村人口提供如此高标准的医疗保障,无疑是不切实际的。


       因此,在脱贫攻坚向乡村振兴战略转换过程中,需要做好对建档立卡贫困人口和对非建档立卡户的医疗保障政策的衔接。当前威县采取的商业医疗补充保险和防贫险模式为做好医疗保障政策的衔接提供了一种可能的思路。


02 保险政策衔接


       当前的商业医疗补充保险在新农合报销的基础上根据医疗支出状况再次报销,既减轻了医保基金的支出负担,也降低了财政医疗救助的支出。根据对承保的中国人寿保险公司威县分公司的相关访谈情况来看,在当前仅对建档立卡尚未脱贫农户进行保险的基础上,威县分公司的经验仍然能够实现保本且有微利。考虑到当前尚未脱贫的建档立卡户存在大病、慢性病的比例极高,承保的保险公司仍然能够做到保本且有微利,这说明在乡村振兴阶段,按照市场经营的原则,也存在将商业医疗补充保险推广到全体农村居民的可能。相较于当前仅对未脱贫户承保方式,将商业医疗补充保险推广到全体农村居民,一是有效分散了农户患大病、慢性病的风险,降低了保险公司的运营风险,提高经营的积极性;二是随着风险的降低,也可以降低保费水平,从而为全部农村居民享受商业医疗补充保险提供可能。威县可以考虑在农户参与新农合的基础上,通过财政部分补助的形式,帮助全体农户参与商业医疗补充保险,再辅以一定的民政救助,最终实现农户就医较高比例的报销水平,减轻农户生活负担。


       商业医疗补充保险主要针对建档立卡未脱贫户,防贫险则主要针对非贫困户中的临界贫困边缘人员。防贫险的基本做法是:按照家庭年人均可支配收入高于3200元且低于或等于4000元的人口,通过各乡镇前期摸排受灾情况和人社局医保、交通、教育等部门大数据平台提取的因病、意外、因学负担较重的农村居民,依据全县总人口数,按全县农村人口的8%计算,约4.8万人。投保时只确定投保人数,不事先确定,不事先识别的方式,确定被保险人是防贫对象。与商业医疗补充保险不同,防贫险的保险责任不仅针对医疗方面,还针对因学、因灾、因意外等因素导致的家庭负担较重的情况,能够对农村居民家庭生活面临的主要经济负担提供综合性的保险服务。


       防贫险的出现,其实为实施乡村振兴战略提供了一道防护网。从防贫险的政策设计来看,无论是在脱贫攻坚还是在乡村振兴过程中,均具有重要的现实意义。第一,防贫险的保险责任包括了大病、意外、上学和灾害,这些潜在风险并不随着脱贫攻坚工作的结束而消失,相反会在乡村振兴战略实施过程长期存在,因此防贫险对于乡村振兴工作也具有重要意义。第二,防贫险不特定的保险人群这一特殊的政策设计,一方面显著节约了保险费用,另一方面也提高了保险的利用效率,降低了实施防贫险工作的难度第三,防贫险能够有效防止在乡村振兴过程中发展基础和能力相对薄弱的农户重新返贫的可能性,可以有效防止乡村振兴过程中发展差距的扩大。


       综合上述分析,在脱贫攻坚与乡村振兴衔接过程中和未来实施乡村振兴工作过程中,需要充分发挥保险在乡村振兴过程中的独特作用,防范乡村振兴可能导致的农户分化,防止部分农户重新返贫。由于商业医疗补充保险和防贫险均设计医疗部分,而在乡村振兴过程中不再涉及建档立卡户和非建档立卡户之分,可以考虑重新整合两类保险,形成乡村振兴保险产品。本节相关分析已经表明在脱贫攻坚过程中,在保险风险明显偏高的情况下,保险公司从事保险扶贫工作仍然能够保本微利。这表明在乡村振兴过程中,在合理的保险费用基础上,保险公司也愿意从事相关保险服务。保证保险公司略有盈利,才能真正尊重市场经济,也才能保证乡村振兴环节中的保险工作可以长期持续开展。


03 社会保障政策衔接


       无论是脱贫攻坚阶段还是乡村振兴阶段,最低生活保障政策都是最主要的社会保障政策。从当前威县的实际情况来看,几乎所有的建档立卡户均享受不同标准的低保政策,仅此一项政策,平均每位农民均可获得近3000元的转移性收入。威县建档立卡户普遍享受低保政策有其一定的合理性,原因在于威县经过建档立卡精准识别、多轮回头看工作后,在国务院扶贫办建档立卡系统中最终确定的贫困人口为9021户20391人,占全县总人口的3.4%左右。与其他贫困县在国务院扶贫办系统中确定的建档立卡人数和贫困发生率相比,威县的人数和比例均较低。较低的贫困人口数和贫困发生率意味着建档立卡人数中因病、因残等较难脱贫的因素致贫的农户比例偏高,能够在多轮“回头看”后还能识别进建档立卡系统中的农户多数均存在客观、真实且较严重的致贫原因。因此,威县通过普遍性的低保兜底来为建档立卡户提高社会保障的做法有其一定的合理性和现实背景。但是客观上来说,这一做法存在“一刀切”的不足,在两万多的建档立卡人口中,仍然有不少农户家庭中存在劳动力,统一进行政策兜底没有体现出因户施策、精准施策的脱贫攻坚要求。


       当前普遍享受低保政策的实际情况也为实施乡村振兴战略带来了一定的隐患。在脱贫攻坚向乡村振兴战略转换过程中,当前享受低保政策的部分农户可能不再能够继续享受低保政策。因此也需要防范低保取消后可能带来的农户收入波动问题。

 

6总结



       从威县在脱贫攻坚工作中所取得的显著成效来看,脱贫攻坚阶段威县所建立的各项制度与采取的诸多政策均发挥了显著成效,有效实现了县内贫困村顺利出列,建档立卡农户摆脱贫困的政策目标,最终全县综合贫困发生率低于2%,成功实现贫困县的脱贫退出。这些常规和超常规的扶贫举措在脱贫攻坚阶段发挥了重要作用,有效推动了威县的脱贫攻坚进程。


       在成功实现贫困县退出摘帽后,意味着威县的农村工作进入巩固脱贫攻坚战成果,准备开展乡村振兴工作的新阶段。这要求威县要从现行的脱贫攻坚制度框架和政策体系中吸收好的经验做法,实现脱贫攻坚与乡村振兴的有机衔接,最终到2020年,基本形成乡村振兴的制度框架和政策体系,确立推进乡村振兴的思路举措。


       从整体上看,威县在脱贫攻坚阶段开展的各项工作中,有很多工作已经为实施乡村振兴战略奠定了坚实的基础。如贫困村和非贫困村的基础设施及公共服务建设彻底解决了贫困村的发展难题,有效缓解了非贫困村的发展困境,为乡村振兴提供了良好的村级硬件条件,有利于生态宜居与乡村治理建设。“空心村”整治和村级环境治理在改善当前村级卫生环境面貌的同时,也扎实推进了生态宜居建设。产业扶贫与金融扶贫工作,在帮助贫困农户脱贫的同时,也极大推动了相关产业的发展,为乡村振兴阶段实现产业兴旺奠定了扎实的产业基础。产业扶贫过程中积累的经验做法,对于乡村振兴时期的相关工作仍然具有突出的现实意义。驻村工作队的到村履职为村级治理带来了好的开端,通过工作队多年驻村工作,有效改善了村级组织建设,增强了乡村治理能力。


       但是随着脱贫攻坚向乡村振兴战略的转变,农村工作的对象从相对少数的建档立卡人口转向了全体的农村人口。这一根本性的变化导致脱贫攻坚过程中采取的只针对贫困村和建档立卡户的政策难以扩大到县内全体农村人口,也意味着脱贫攻坚工作中的部分制度和政策难以适应乡村振兴战略下的农村工作。如针对建档立卡户提高报销比例的医疗保障政策便难以推广到乡村振兴阶段,有限的资源无法提供有效支撑。驻守在181个贫困村的工作队已经消耗了县内大多数的干部资源,尤其是极大占据了县内科级干部资源,驻村工作队制度在乡村振兴阶段也亟需根据现实情况进行优化调整。


       调研还发现,威县在脱贫攻坚采取的部分举措不仅适用于脱贫攻坚阶段,还适用于乡村振兴阶段,并且具有全国性的参考价值。如乡村振兴过程中,如何防止刚在脱贫攻坚进程中摆脱贫困的相对弱势人群再次返贫,这是全国性的重大问题。威县在脱贫攻坚过程中采取的防贫险便提供了一个可行的解决方案。通过估算县内相对弱势、返贫风险较大人群的比例和人数,为不特定的农户向保险公司投保购买防贫险,确保农户在面临大病、意外、灾害、上学等重大经济负担时不会再次陷入贫困。这一举措核心优势是以相对有限的财政资源撬动更为庞大的金融资源,在以低保、五保为代表的社会保障体系外,又增加了一道由保险提供的安全网,同时这一模式还在社会保障过程中引入了保险公司的商业审核机制,能够更加有效实现资源的精准投入。


       总体上看,在加快脱贫攻坚与乡村振兴战略衔接工作过程中,需要结合乡村振兴新形势下的农村工作要求,全面审视脱贫攻坚工作中的各项制度、政策,从脱贫攻坚的制度框架与政策体系中,优化形成实施乡村振兴的制度框架与政策体系,同时要结合威县本地的财政状况,尊重乡村社会发展变化的客观规律,制定并落实好乡村振兴的各项规划,既能最大化利用脱贫攻坚现有成果,也能形成乡村振兴与脱贫攻坚工作合力。

 

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